Fem steg til god styringsinformasjon

Styring i staten handler om å sette retning, planlegge hva som skal til for å nå mål, og følge opp underveis for å kunne justere kursen. Gjennom oppfølgingen av politisk fastsatte mål skaper staten verdier og resultater for brukere og samfunn. Å få nyttig styringsinformasjon handler om å få til godt samarbeid og dialog, og å formidle prioriteringer.

Sette mål og retning

Formelle krav til styringsinformasjon

Alle virksomheter skal sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag, sørge for at det gjennomføres evalueringer, og rapportere om måloppnåelse og resultater både internt og til overordnet myndighet. Departementet skal fastsette overordnede mål og styringsparametere for underliggende virksomheter.

Dette sier regelverket om å sikre styringsinformasjon

§ 4 Grunnleggende styringsprinsipper

Alle virksomheter skal:

...
c. sikre tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsgrunnlag.
Departementene skal i tillegg fastsette overordnede mål og styringsparametere for underliggende virksomheter, jf. § 7.

Reglementet

Hva som er tilstrekkelig styringsinformasjon, må ofte virksomheten eller departementet selv vurdere. Hvis styringsinformasjonen skal inngå i et beslutningsgrunnlag, bør departementet presisere det. Utredningsinstruksen beskriver hva som utgjør et forsvarlig beslutningsgrunnlag.

Utredningsinstruksen (regjeringen.no)

Dette sier regelverket om oppfølging

§ 9 Planlegging, gjennomføring og oppfølging

Alle virksomheter skal innenfor sitt ansvarsområde sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås på en effektiv måte. For å sikre dette skal virksomhetene:
a. planlegge med både ettårig og flerårig perspektiv
b. gjennomføre fastsatte planer
c. rapportere om måloppnåelse og resultater internt og til overordnet myndighet

Reglementet

§ 16 Evalueringer

Alle virksomheter skal sørge for at det gjennomføres evalueringer for å få informasjon om effektivitet, måloppnåelse og resultater innenfor hele eller deler av virksomhetens ansvarsområde og aktiviteter. Evalueringene skal belyse hensiktsmessighet av eksempelvis eierskap, organisering og virkemidler, herunder tilskuddsordninger. Frekvens og omfang av evalueringene skal bestemmes ut fra virksomhetens egenart, risiko og vesentlighet.

Reglementet

Dette sier regelverket om styringsparametere

§ 7 Tildeling av gitte bevilgninger til underliggende virksomheter

Tildelingsbrevene skal blant annet inneholde overordnede mål, styringsparametere, tildelte beløp og krav til rapportering, samt hvilken myndighet vedkommende virksomhet har fått delegert i henhold til bevilgningsreglementet.

Reglementet

1.5 Tildelingsbrevet

Tildelingsbrevet skal blant annet inneholde
…
b. styringsparametere for å kunne vurdere måloppnåelse og resultater, som skal være mest mulig stabile over tid
…

Bestemmelsene

2.3 Styringsprosessen

For å dokumentere virkningen av vesentlige forhold i planene, skal det fastsettes styringsparametere som er mest mulig stabile over tid.

Bestemmelsene, 2.3.1 Planlegging

En styringsparameter kan være det samme som en indikator, eller den kan inneholde flere indikatorer. En styringsparameter skal gi beskrivende informasjon som kan brukes som underlag for å vurdere resultater og måloppnåelse. Styringsparametere kan gi et nyttig bilde av status, og de er ofte satt for å peke på det som  er spesielt viktig å følge med på. Men en styringsparameter alene gir sjelden tilstrekkelig informasjon. For å belyse sammenhengene mellom ressursbruk, aktiviteter, leveranser og effekter trengs det mer innsikt fra løpende målinger og evalueringer.

I etatsstyring og virksomhetsstyring gjelder det å finne balansen mellom langsiktig kunnskapsutvikling på den ene siden og styringsinformasjon som skal rapporteres og brukes i løpende styring på den andre siden.

Virksomheten må kontinuerlig forsikre seg om at det som rapporteres har nytteverdi og blir brukt i styring. I rapportering skal styringsinformasjonen representere den beste tilgjengelige kunnskapen virksomheten har på et område. Gjennom langsiktig kunnskapsutvikling kan virksomheten lettere se årlig rapportering i et flerårig perspektiv.

Tidsperspektivet i styringen

Mange virksomheter og departementer oppdager for sent at de har feil datagrunnlag eller for svake analyser for en rapport som skal leveres eller en beslutning som skal tas. Her får dere oversikt over hva som skal til for å lykkes med oppfølging på kort og lang sikt. Stegene handler om å planlegge godt, tenke helhet og systematikk, få til bedre samarbeid og dialog og å kommunisere prioriteringer for å få styringsinformasjon som er nyttig.

De fem stegene

---

1. Hva er utgangspunktet?

Oppfølgingsfasen er en så viktig del av styring i staten at dere i virksomheten må tenke på oppfølging allerede mens dere prioriterer og planlegger. Dette gjelder også når departementet formulerer mål og fastsetter styringsparametere eller gir oppdrag. Det langsiktige, strategiske perspektivet er nødvendig for at løpende målinger skal kunne si om virksomheten er på rett vei. Et målbilde kan gi retning og vise hvor dere skal på sikt.

Utredninger er det naturlige startpunktet for oppfølgingsarbeidet. Alle statlige tiltak er omfattet av kravene i utredningsinstruksen, med visse unntak. Når alternative tiltak er utredet og ett er valgt, må virksomheten utarbeide et opplegg for å følge med og vurdere tiltaket etter hvert. Hvorvidt tiltaket trenger et eget opplegg for å styres, eller hvorvidt det inngår i en portefølje av aktiviteter, må dere vurdere ut fra hva som gir tilstrekkelig kontroll og nødvendig styringsinformasjon. De seks spørsmålene i utredningsinstruksen gir et godt utgangspunkt for å følge opp.

De seks spørsmålene i utredningsinstruksen

1. Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?
2. Hvilke tiltak er relevante?
3. Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?
4. Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?
5. Hvilket tiltak anbefales, og hvorfor?
6. Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?

Mange virksomheter bruker mye tid og ressurser på å innhente, sammenstille og rapportere styringsinformasjon, men er likevel usikre på om informasjonen kommer til nytte. Hvis dere som virksomhet utfordrer de som skal bruke styringsinformasjonen på hva den skal brukes til, får dere et bedre grunnlag for å innhente data og for å gjennomføre analyser som svarer på spørsmålene.

Langsiktighet, dialog og gode utredninger er en forutsetning for å få god kobling mellom det flerårige og det årlige. Virksomheter med godt organisert kunnskaps- og informasjonsforvaltning kan lettere veksle mellom det langsiktige perspektivet og de årlige prosessene. Med et godt fundament er dere i tillegg bedre rustet til å håndtere kompleksitet, innovasjon og raske endringer i omgivelsene.

Departement og virksomhet har ofte felles interesse i å få god kunnskap om hva som virker – og om ressursene virksomheten bruker for å løse et problem brukes effektivt. Dette er et godt utgangspunkt for dialog!

---

2. Hva trenger dere å vite?

I styringsdialogen bør dere diskutere hvilke spørsmål eller problemstillinger det er viktigst å få svar på før dere bestemmer passende metodisk tilnærming. Én tilnærming kan være å sette sammen en pakke av både kvantitative og kvalitative metoder.

Dere bør også finne ut hvordan informasjonen skal brukes før dere velger ut hva slags kunnskap som skal prioriteres og hvordan den skal formidles. Hvert forvaltningsnivå har forskjellig behov for informasjon og kunnskap. Hvert formål krever dessuten forskjellige typer informasjon, og i tillegg varierer behovet for detaljering og aggregering av denne informasjonen.

En mulig risiko ved oppfølgingen er at virksomheten blir mer opptatt av å måle enn å forstå. Ofte går virksomheten rett på diskusjonen om hva som skal måles og rapporteres, og jakten på den perfekte indikatoren er i gang. Da risikerer virksomheten å gjøre målinger som ikke gir svar på det den trenger for å styre godt. Det er bedre å tenke bredt om kunnskapsbehovet virksomheten og departementet har før departementet formulerer rapporteringskrav.

En risiko ved å velge ut enkelte styringsparametere omtales som at «Det som telles teller», altså at det virksomheten har valgt å følge med på, er det som får størst oppmerksomhet, istedenfor det som er viktigst. En annen kjent fallgruve er å velge de indikatorene som er lett å måle, noe som øker risikoen ytterligere for å drive indikatorstyring i stedet for målstyring.

Prioritere spørsmål

Dere i virksomheten må gjøre mange små og store valg og prioriteringer. Jo bedre forståelse dere har for beslutningstakers behov, desto bedre kan dere treffe med design av opplegget for å følge opp.

Avklar hva informasjonen skal brukes til:

• følge med, ha oversikt, kontroll (påse-ansvaret)
• vedta nye tiltak
• videreføre, endre eller videreutvikle eksisterende tiltak
• avvikle tiltak

Avklar hvem som trenger hva i hvert enkelt tilfelle:

• intern styring
• kunnskapsutvikling og deling
• rapportering til departement
• politikkutvikling

Å finne svar på spørsmålene kan kreve flere former for data, metoder og analyser. Resultatkjeden kan være et verktøy for å drøfte behov.

Typer av styringsinformasjon

Styringsinformasjon kan deles inn i flere typer:

• Tilstanden på hvert ledd i resultatkjeden (måloppnåelse)
• Årsaksforhold mellom leddene i resultatkjeden (effekt)
• Kost–nytte-forholdet mellom leddene i resultatkjeden (kostnadseffektivitet og samfunnsøkonomisk lønnsomhet)
• Påvirkningen fra deres bidrag og fra andre som dere 1) har felles mål med 2) har målkonflikter med
• Utilsiktede virkninger som kan oppstå langs hele resultatkjeden

---

3. Hvordan finne informasjonen?

Verktøykassen for måling og evaluering er stor og mangfoldig, så det trengs oversikt og metodekompetanse for å velge den tilnærmingen som er mest hensiktsmessig.

Store indikatorsett kan være nyttige for å gi departement og virksomhet helhetlig oversikt på mange områder, kanskje spesielt for mål på samfunnsnivå, som de nasjonale miljømålene og de nasjonale bærekraftsmålene. I årlig rapportering fra en virksomhet kan det være viktigere å forklare hvordan de prioriterte tiltakene eller virkemidlene kan gi effekter. I dette inngår en vurdering av om det er sannsynlig at disse effektene bidrar til fastsatte  mål. Denne formen for analyse forutsetter en bredere tilnærming enn måling på enkeltindikatorer. For å fortelle «historien» om avveininger, prioriteringer og effekt, kan det være nyttig å bruke teoretiske modeller som resultatkjeden, endringsteori og gevinstkart, selv om disse alltid gir en forenklet versjon av virkeligheten. Når et tiltak er utredet, finner du tiltakets forklaringsmodell i svarene på utredningsinstruksen seks spørsmål.

Jo større kompleksitet, og jo mer usikkerhet rundt årsaksforholdene, desto større blir risikoen ved å basere seg på enkeltindikatorer. For å undersøke en effekt kan virksomheten gjennomføre analyser eller mer omfattende effektevalueringer. Hensikten kan være å påvise eller sannsynliggjøre årsaksforhold. Et alternativ er å kartlegge systematisk hva som er endret etter et tiltak. Dette er en bredere tilnærming enn å bruke forhåndsdefinerte enkeltindikatorer knyttet direkte til måloppnåelse. Kost–nytte av å påvise effekt må vurderes opp mot kost–nytte ved å akseptere lavere sikkerhet for at tiltaket er årsak til endringen. Opplegget for oppfølging må ta hensyn til disse vurderingene.

Dere i virksomheten må fortløpende avveie om det lar seg gjøre å innhente et pålitelig datagrunnlag. Et annet spørsmål som må vurderes underveis, er om de valgte analysemetodene gir informasjon som er relevant for beslutningene som skal gjøres i styringen. Hvis svaret er nei, må dere justere oppfølgingen.

Fange opp både det planlagte og det uventede

Styringsinformasjon kan også handle om det som er utenfor virksomhetens eget ansvarsområde. Det kan oppstå hendelser dere i virksomheten ikke har hatt oversikt over, og det kan skje endringer underveis som bør fanges opp. Dere må derfor vurdere behovet for å utvikle eller bruke metoder for å fange opp både det planlagte og det uventede. Gode verktøy for å sortere og diskutere design og metode er resultatkjeden og programteori.

Hovedkategorier av måling og evaluering

1. Løpende formidling av rådata til beslutningstakere (ofte basert på automatiserte prosesser)
2. Løpende evaluering i ulike varianter (følgeevaluering, aksjonsforskning, evaluering i sanntid, systematisk analyse av løpende måling, som for eksempel i tavlemøter, jevnlige erfaringsoppsummeringer)
3. Enkeltstående analyser, frittstående forsknings- og evalueringsprosjekter (eksternt eller internt)

---

4. Hvem gjør hva?

Styringen i staten er kompleks. Styringsinformasjon skal på den ene siden fange opp hvordan ressursbruk og virkemidler gir effekter innenfor en sektor, og på den andre siden gi et godt bilde av hvordan tverrgående samarbeid og felles tiltak bidrar til å nå overordnede mål. Det krever koordinering og samarbeid både mellom interne enheter, mellom virksomhet og departement, og mellom flere virksomheter.

Kunnskapsutvikling må ofte foregå over tid, med forskning, evaluering og løpende måling for å oppnå læring og utvikling på et fagfelt. Kilden til styringsinformasjonen bør være det samlede kunnskapsgrunnlaget. Dere i virksomheten som har ansvar for å velge ut relevant styringsinformasjon, bør se mange typer kunnskap og informasjon under ett i god tid før rapportering til beslutningstakere, enten det er en prosjekteier, egen ledelse eller etatsstyrer.

Sørge for koordinering og samarbeid

Det er lurt å gi noen et koordineringsansvar. Dette for å få til et godt samarbeid mellom alle som er involvert gjennom hele prosessen, fra bestilling til design, gjennomføring og rapportering. Ansvaret for henholdsvis måling, evaluering og oppfølging bør også plasseres. Nyttestyring av tiltak kan gi støtte til å organisere dette.

God styringsinformasjon krever samarbeid. God dialog mellom de som bestiller data og analyser og de som samler inn data og gjennomfører analyser er en forutsetning. De som bestiller kan være  styringsseksjoner, FoU-miljøer eller fagavdelinger, og de som gjennomfører data-innsamling og analyse kan være interne eller eksterne ressurser. Stadig flere virksomheter etablerer egne avdelinger for kunnskap eller evaluering, blant dem er Norad, Arbeids- og velferdsdirektoratet og Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet. Et koordineringsansvar kan plasseres i en kunnskapsenhet eller i en styringsenhet.

Beslutningstakere har sjelden tid til å sette seg inn i det samlede kunnskapsgrunnlaget. Ansvaret for å sortere, prioritere og sammenstille de mest relevante dataene, konklusjonene og anbefalingene ligger derfor ofte hos en styringsenhet, enten dette er en seksjon, en avdeling – eller i små virksomheter – hos én enkelt person.

Tips til ansvarsfordelingen

Gjør en enkel kartlegging av hvilke prosesser og kilder departement og virksomhet i dag har som grunnlag for kunnskapsutvikling og rapportering av styringsinformasjon: å bestille, innhente, sammenstille, analysere, vurdere og anbefale. Sørg for at prosessene gir god nytte i forhold til ressursbruk. Ved å plassere ansvaret for koordinering tydelig kan dere forbygge unødig dobbeltarbeid.

---

5. Hvordan følge opp?

Prioritering og systematisk tilnærming er sentralt i oppfølgingsfasen i all styring i staten. Det er ikke kostnadseffektivt å følge med på alt, og for mange mål er det krevende å fastsette styringsparametere som belyser målet godt nok. For å kunne identifisere hvilke tiltak som virker for dårlig, må departement og virksomhet ha en overordnet tilnærming og systematikk for å undersøke virkning. Å vurdere hva som er tilstrekkelig styringsinformasjon handler også om å vurdere om dere vet nok til å kunne avvikle det som ikke gir ønsket effekt.

 «Kreativ destruksjon» vil si å avvikle tiltak som ikke virker godt, for å gjøre plass til tiltak som har større effekt. Dette «skiftet fra en ressursøkonomi til en kunnskapsøkonomi» ble anbefalt av Produktivitetskommisjonen i 2016. Men hvordan skal dere finne de tiltakene som kan avvikles for å frigjøre ressurser? Eller hvordan finner dere de tiltakene som har størst betydning for måloppnåelse?

Det er rimelig å prioritere å følge med på de tiltakene som har størst betydning, de det er knyttet størst usikkerhet til, eller de dere vet for lite om. Ved å følge med på de prioriterte tiltakene og forsøke å kartlegge effektkjedene de gir, kan dere bygge stein på stein og justere innsatsen fortløpende. Dere får ikke hele bildet, men dere bygger kunnskap om hva som virker og får trygghet underveis.

Ting tar tid

Det kan ta lang tid å se resultater av innsatsen. Derfor kan det ta tid å få informasjon om måloppnåelse, spesielt på store og komplekse problemområder, for eksempel mål på klima og miljø. Det trengs ofte store indikatorsett for å se slik utvikling over tid.

Den innhentede styringsinformasjonen skal brukes i fremtidig planlegging og gjøre det mulig å se om virksomheten deres er på riktig vei i en større kontekst. Rapportering skal uttrykke den beste tilgjengelige kunnskapen dere har på et område. I årsrapporten  gjelder det å finne balansen mellom å rapportere på årlige aktiviteter og det å knytte aktivitetene til mer langsiktige effekter. Ved å legge langsiktig kunnskapsutvikling til grunn, kan det bli lettere for både departement og virksomhet å se årlig rapportering i et flerårig perspektiv.

Har dere sikret gode rammer for hvordan dere måler og evaluerer, er det lettere å følge opp både for virksomheten og departementet over tid. På sikt kan også departementet få et bedre kunnskapsgrunnlag for å vurdere sektoren som helhet.