Er mål- og resultatstyring noe annet enn tillitsbasert styring?

Er det en motsetning mellom MRS og tillitsbasert styring?

Det finnes flere definisjoner av begrepet tillitsbasert styring.

Louise Bringselius, dosent ved Lunds universitet, har i et innspill til Tillitsdelegationen i Sverige definert tillitsbasert styring og ledelse slik:

Tillitsbaserad styrning och ledning är styrning, kultur och arbetssätt med fokus på verksamhetens syfte  och brukarens behov, där varje beslutsnivå aktivt verkar för att stimulera samverkan och helhetsperspektiv, bygga tillitsfulla relationer samt säkerställa att medarbetaren kan, vill och vågar hjälpa brukaren.

Louise Bringselius

I Norge har Bård Kuvaas, professor ved institutt for organisasjon og ledelse ved Handelshøyskolen BI, sagt det slik:

Fra et ledelsesfaglig ståsted innebærer tillitsbasert styring at man sørger for at ledere og medarbeidere forstår formålet med de politiske retningslinjene og prioriteringene, og deretter tar sjansen på å stole på ledernes og medarbeidernes kompetanse og motivasjon for å gjøre en best mulig jobb.

Bård Kuvaas

MRS som styringsprinsipp bygger på mange av de samme grunnforutsetningene som tillitsbasert styring:

• MRS innebærer å legge til rette for styring basert på tydelige mål og en felles forståelse nivåene imellom av formålet med det som skal gjøres.
• MRS bygger på delegering av myndighet og fullmakter basert på en forventning om at effektiviteten øker når det utøvende nivået som kjenner utfordringene best, får frihet til selv å bestemme hvordan de skal nå målene. 
• MRS kan gi læring og kontroll gjennom en tilstrekkelig og forsvarlig dokumentasjon, vurdering og rapportering av resultater. Hvor omfattende og detaljert dette skal være, kommer an på hvilken informasjon som trengs i den konkrete styringsrelasjonen. På den måten kan MRS legge til rette både for åpenhet og for legitimitet i statlig styring. 

Kritikken av MRS og krav om mer tillit i styringen følger ofte av at styringen i praksis kan bli for detaljorientert og med for omfattende rapporteringskrav. Både MRS og tillitsbasert styring bygger på en grunnleggende holdning om at det er effektivt å delegere utførelsen nærmere de som «har skoen på», og at det utøvende nivået både kan og vil gjøre en best mulig jobb. Det er altså ikke noen motsetning mellom tillitsbasert styring og MRS som styringsprinsipp i staten. Den praktiske innretningen på styringen blir likevel avgjørende.

Hva skal til for å praktisere tillitsbasert MRS?

Mål- og resultatstyring (MRS), slik det er nedfelt i økonomiregelverket, og tillitsbasert styring og ledelse bygger på de samme grunnforutsetningene. Likevel er det praksisen og utførelsen som avgjør i hvilken grad styring og ledelse blir tillitsbasert. Nedenfor følger noen viktige punkter å reflektere over i praktiseringen av mål- og resultatstyring.

1. God MRS krever balanse mellom tillit og kontroll

Mål- og resultatstyring baserer seg på at det skal være balanse mellom det å ha kontroll og det å gi tillit.

Økonomiregelverket er innrettet slik at styringen skal tilpasses behovet. Det at egenart, risiko og vesentlighet skal være førende for valgene i styringen, er et signal om at tillit og tilpasninger har og skal gis en grunnleggende verdi. I økonomiregelverket ligger det en bakenforliggende tillit til at ledere i departementer og virksomheter innretter styringen i tråd med sitt reelle og konkrete behov.

Men tydelige mål og frihet i oppgaveløsningen for det utøvende nivået må kombineres med felles forståelse av hva slags styringsinformasjon det er behov for, og hvor mye som skal dokumenteres. For å ha nødvendig legitimitet i styringen må staten kunne dokumentere både hva som er oppnådd, og hvordan bevilgninger er brukt. Dette følger også av økonomiregelverket og av kravene som Stortinget har stilt i bevilgningsreglementet. Resultatmåling og evalueringer kan gi verdifulle bidrag til læring, utvikling og forbedring av virkemiddelbruken. På den måten er det ikke mulig å se for seg en tillitsbasert styring uten en viss grad av rapportering, dokumentasjon og kontroll. Men rett dosering blir avgjørende.

Hvis styringen innrettes mot måltall, uhensiktsmessige kontrollregimer og overdreven detaljstyring både på virkemiddelbruk og helt ned på aktivitetsnivå, vil handlingsrom og frihetsgrader snevres inn. Det kan gå på bekostning av både tillit og utvikling hvis den som styrer, blir opptatt av å kontrollere aktiviteter og gjennomføring fremfor å følge med på om det overordnede målet (formålet) faktisk nås. Når den som styrer, legger opp til omfattende rapportering og dokumentasjonskrav, kan også tilliten og friheten oppfattes som mindre reell.

Hvis styringen innrettes mot tydelige overordnede mål (eller formål) med handlingsrom og frihet i oppgaveløsningen, vil det utøvende nivået oppleve tillit. Om det utøvende nivået besvarer tilliten med å ha forsvarlig internkontroll og hensiktsmessig dokumentasjon og rapportering på rett nivå, vil overordnet nivå kunne videreføre tilliten. Tillitsbasert styring og god praksis i MRS vil da være to sider av samme sak.

2. Tillit i MRS forutsetter god rolleforståelse og god dialog

Tillit i praktiseringen av MRS forutsetter god og åpen dialog mellom den som styrer og den som blir styrt. Tilliten må vedlikeholdes gjennom den løpende dialogen, og den må komme til uttrykk både i den formelle og i den uformelle dialogen. God rolleforståelse er nødvendig for at dialogen skal kunne være tillitsbasert og på rett nivå. Politikerne, departementet og underliggende virksomheter har ulike roller. Politikerne skal gjennom bevilgninger og andre vedtak gi forvaltningen de nødvendige forutsetningene for å kunne drive sin virksomhet effektivt, fastsette mål og følge opp resultater. Forvaltningen har ansvar for å drive offentlig virksomhet på en effektiv måte og i tråd med forvaltningsverdiene i staten, slik at det skjer utvikling og forbedring.

En tydelig rolledeling i etatsstyringen innebærer at

• departementet har en overordnet innretning på mål og sentrale føringer i etatsstyringen
• den underliggende virksomheten har forsvarlig internkontroll og gir departementet nødvendig innsikt gjennom pålitelig resultatoppfølging, gode beslutningsgrunnlag og riktig nivå og innhold på rapporteringen  

En tydelig rolledeling i virksomhetsstyringen innebærer at 

• virksomhetsledelsen har oppmerksomheten på koblingen mellom overordnede mål og virksomhetens leveranser og aktiviteter, og at de har etablert en forsvarlig internkontroll 
• lavere nivåer i virksomheten gir ledelsen nødvendig innsikt gjennom pålitelig resultatoppfølging, gode beslutningsgrunnlag og hensiktsmessig rapportering 

God dialog om mål, resultater og virkemiddelbruk bidrar til et fundament for tillit mellom den som styrer og den som blir styrt, og mellom politikk og forvaltning. Tilliten må gå begge veier. Den som styrer, må ha tillit til at den som blir styrt, forstår hva som er nyttig og relevant styringsinformasjon, og ikke holder noe skjult eller pynter på resultatene. Den som blir styrt, må ha tillit til at åpenhet i informasjonsflyten brukes til utvikling og læring, og ikke resulterer i overdreven detaljstyring og «straff» — også når det ikke går så bra.

God rolleforståelse og dialog gir grunnlag for:

• en felles forståelse av formål og ambisjoner
• en felles oppfatning av hvilken styringsinformasjon som er nyttig
• en felles oppfatning av villigheten til å ta risiko

3. Tillit i MRS er avhengig av ledelse og styringskultur

Praktiseringen av MRS handler ikke bare om styring, men også om hvordan lederne leder. Det handler om hvilke ledelsesprinsipper som råder i virksomheten: Har virksomheten en kultur med tillitsbasert ledelse i styringsrelasjonen mellom ledernivåene og mellom lederne og medarbeiderne? Og er grunnleggende forutsetninger for en tillitsbasert styringsrelasjon på plass?
For at MRS skal fungere tillitsbasert, bør ledelsen ta aktivt stilling til:

• verdier, prinsipper og tilnærming i styringen
• kultur, arbeidsmetoder og brukerorientering
• hvordan styring og ledelse utfyller hverandre
• balansen mellom tillit og kontroll
• balansen mellom overordnet styring og detaljstyring

Program for bedre styring og ledelse

Basert på en erkjennelse om behov for økt resultatorientering og gjennomføringskraft i statsforvaltningen etablerte kommunalministeren og finansministeren i 2014 Program for bedre styring og ledelse 2014–17. Programmets ambisjon på styringsområdet var en mer overordnet styring basert på tillit og frihet i oppgaveløsingen. Sentrale elementer var økt delegering, mindre detaljstyring og en reell ansvarliggjøring av underliggende etater.  
Program for bedre styring og ledelse har i programperioden arrangert ulike tiltak og skapt en større bevissthet rundt hva detaljerte styringskrav og manglende handlingsrom kan medføre av uheldige bieffekter både på etats-, virksomhets- og medarbeidernivå.