3.2 Om hovedelementene i tilskuddsregelverket – når er disse forskrift?

Oppdatert

I notatets punkt 2.2 foran er det gjort rede for hva som vil være en forskrift. Vi vil nå gjennomgå hvert hovedelement og vurdere om det vil få et innhold som gjør det til forskrift. I vurderingen må hovedelementene også sees i sammenheng. Selv om et element isolert sett ikke vil være forskrift, kan helheten av elementene samlet sett være forskrift.

Lovavdelingen i Justisdepartementet uttrykte i en tolkningsuttalelse 6. juni 2006 at slike generelle bestemmelser, utformet etter økonomiregelverket punkt 6.2.1, «i de fleste tilfeller» vil være en forskrift i forvaltningslovens forstand:

«Som nevnt oppstiller bestemmelsene pkt. 6.2.1.1 krav om relativt presis angivelse av mål for tilskuddsordningen, kriterier for måloppnåelse og tildelingskriterier. Etter Lovavdelingens syn vil fastsettelse av generelle bestemmelser i samsvar med disse kravene i de fleste tilfeller innebære at det gis en forskrift i forvaltningslovens forstand.»

Nedenfor redegjør vi nærmere for hva hvert hovedelement innebærer og drøfter når føringer i tråd med hovedelementene skal regnes som «forskrift» i forvaltningslovens forstand.

3.2.1 Mål for ordningen og målgruppe (hovedelement a)

Økonomiregelverket punkt 6.2.1 bokstav a lyder:

«Departementet skal i tilknytning til bevilgningsforslag utarbeide mål som tydeliggjør hva staten ønsker å oppnå med tilskuddsordningen og hvilken målgruppe den tar sikte på.»

Målet er en beskrivelse av en ønsket fremtidig tilstand for målgruppen og skal tydeliggjøre hva staten ønsker å oppnå med hver enkelt tilskuddsordning. Spesifikasjoner av hvilke produkter, tjenester eller aktiviteter tilskuddet skal gå til og hvem som kan være potensielle tilskuddsmottakere, bør ikke detaljeres i målet, men hører naturlig inn under tildelingskriteriene (hovedelement c).

Formuleringen av målet er sentralt for utformingen av de øvrige hovedelementene i tilskuddsordningen, det vil si for kriterier for måloppnåelse, tildelingskriteriene, rammene for oppfølging og kontroll og evalueringen. Hovedelementene i en tilskuddsordning skal utformes slik at de samlet sett sannsynliggjør at målet kan nås. Målformuleringen alene gir imidlertid neppe tilstrekkelig med føringer til at regelverket kan anses som «bestemmende» i forvaltningslovens forstand.

Angivelse av målgruppen for tilskuddsordningen vil på tilsvarende måte neppe alene gi tilstrekkelig føringer til å ha forskrifts innhold. Målgruppen er for de fleste tilskuddsordninger ikke sammenfallende med gruppen av potensielle tilskuddsmottakere og avgrenser dermed bare indirekte hvem det kan gis tilskudd til. Et eksempel som synliggjør dette er tilskudd til barnehager, der ordningen er ment å tilgodese barnefamilier. Her vil barnehager være tilskuddsmottakerne, mens barnefamilier vil være målgruppen.

3.2.2 Kriterier for måloppnåelse (hovedelement b)

Økonomiregelverket punkt 6.2.1 bokstav b lyder:

«For å følge med på måloppnåelsen i tilskuddsordningen, skal departementet utarbeide kriterier for måloppnåelse. Måloppnåelsen kan belyses kvalitativt eller kvantitativt, jf. pkt. 6.3.6.» Kriterier for måloppnåelse skal belyse i hvilken grad en tilskuddsordning oppfyller målet med ordningen. Som hovedregel bør målene og tilhørende kriterier for måloppnåelse fastsettes slik at de belyser brukereffekter, samfunnseffekter eller begge deler.

Informasjon om måloppnåelse kan hentes fra to typer kilder: fra tilskuddsmottakerne eller fra andre kilder som kan belyse graden av måloppnåelse (for eksempel evalueringer og registerdata). Hvis for eksempel målet for en tilskuddsordning er å bedre sikkerheten til sjøs, vil et kriterium for måloppnåelsen kunne være at det blir færre ulykker på sjøen. Informasjon om måloppnåelsen kan i en slik situasjon hentes fra offentlige data.

Tilskuddsforvalteren har ansvaret for å sikre god måloppnåelse. Kriteriene for måloppnåelse er primært «internt rettet» ved at de tydeliggjør hvilken type informasjon som tilskuddsforvalteren må fremskaffe for å kunne rapportere til departementet og Stortinget om hvilke resultater som er oppnådd gjennom ordningen (jf. kravene i bevilgningsreglementet § 9 om rapportering om oppnådde resultater). Kriteriene for måloppnåelse vil imidlertid kunne gi potensielle tilskuddsmottakere informasjon som er nyttig for å forstå målet med tilskuddsordningen. Kriteriene for måloppnåelse vil derfor normalt ikke være «bestemmende» for privates rettigheter til å motta tilskudd.

Kriteriene for måloppnåelse vil kunne materialisere seg som rapporteringskrav overfor tilskuddsmottaker. Fastsettes det vilkår i form av krav til rapportering for å belyse måloppnåelse, vil rapporteringskravene være «bestemmende» for mottakerens plikter. Kriteriene for måloppnåelse vil da indirekte være bestemmende.

3.2.3 Tildelingskriterier, herunder eventuelle beregningsregler (hovedelement c)

Økonomiregelverket punkt 6.2.1 bokstav c lyder:

«Departementet skal utarbeide kriterier for tildeling. Tildelingskriteriene skal gi grunnlag for å avgrense hvem som er potensielle tilskuddsmottakere og fastsette tilskuddsbeløp, samt gi føringer for hva tilskuddet kan brukes til.»

Tildelingskriteriene skal gis et innhold som understøtter målet med tilskuddsordningen. Det innebærer at målet og tildelingskriteriene må sees i sammenheng når departementet skal utforme tilskuddsregelverket.

Gjennom tildelingskriteriene spesifiserer det ansvarlige departementet hvilke tiltak, prosjekter og mottakere tilskuddet skal gå til, og hvordan tilskuddsbeløpet skal fastsettes. Tildelingskriteriene har tre formål:

  • å gi grunnlag for å avgrense potensielle tilskuddsmottakere
  • å gi holdepunkter for å fastsette størrelsen på tilskuddet
  • å gi føringer for hva tilskuddet kan brukes til

I hvilken grad tildelingskriteriene er avgrensende for hvem som kan søke, hva det kan gis tilskudd til og hvordan tilskuddsbeløpet skal fastsettes, er av stor betydning for om et tilskuddsregelverk anses som «bestemmende» for privates rettigheter. Innholdet i tildelingskriteriene er derfor av stor betydning for om tilskuddsregelverket skal gis som en forskrift.

I det følgende gjennomgås tildelingskriterienes tre formål for å belyse og eksemplifisere om tildelingskriteriene har fått et innhold som gjør at de skal fastsettes som forskrift.

Tildelingskriterier som gir grunnlag for å avgrense potensielle tilskuddsmottakere

Hvis tildelingskriteriene sammen med målet for tilskuddsordningen gir grunnlag for å avgrense hvem som er aktuelle tilskuddsmottakere, er kriteriene «bestemmende» for privates rettigheter og skal gis som forskrift.

Et eksempel på dette kan være driftstilskudd som er avgrenset til visse typer organisasjoner. Målet med slike tilskudd er en generell styrking av mottakernes samfunnsnyttige aktivitet på et felt, uten detaljerte føringer for hva midlene skal brukes til. Se eksempel 1 nedenfor.

Eksempel 1: Tilskudd til pensjonistorganisasjoner

Tilskuddsordningen skal gi økonomisk bidrag til pensjonistorganisasjoners drift og eldrepolitiske arbeid.

Mål:

(..) Målet er økt engasjement og aktivitet på området.

Hvem kan tildeles tilskudd:

Landsdekkende pensjonistorganisasjoner som har som formål å fremme eldrepolitiske interesser, herunder pensjonistenes sosiale, økonomiske, helsemessige og kulturelle interesser, og styrke pensjonistenes stilling i samfunnet.

Krav til organisasjonene:

Det kan innvilges tilskudd til organisasjoner som:

  • er selvstendige interesseorganisasjoner, av og for pensjonister, som har som hovedarbeidsområde å fremme pensjonisters interesser og samfunnsdeltakelse,
  • er registrert i Frivillighetsregisteret,
  • er demokratisk oppbygd, partipolitisk uavhengig og nøytral, og er åpen for alle som tilhører den gruppen organisasjonen tar sikte på å representere, og
  • har minimum 2 000 medlemmer som individuelt har meldt seg inn i organisasjonen i form av årlig betalt kontingent, og har til sammen minst åtte tellende lokallag i minst åtte fylker.

I eksemplet over avgrenser tildelingskriteriene hvem som kan tildeles tilskudd på en måte som avgjør utfallet av søknadsbehandlingene. Tildelingskriteriene har dermed fått forskrifts innhold.

Et annet eksempel er en tilskuddsordning hvor en gir tilskudd til både drift og prosjekter og der potensielle tilskuddsmottakere er avgrenset til visse typer mottakere:

Eksempel 2: Forskrift om tilskudd til arbeid innen feltet hiv og seksuelt overførbare infeksjoner

Mål:

Tilskuddsordningen har to overordnede målområder:

  • en helhetlig ivaretakelse av hivpositive
  • forebygge nysmitte av hiv og seksuelt overførbare infeksjoner

Hvem kan tildeles tilskudd:

Ordningen har to typer tilskudd: driftstilskudd og prosjekttilskudd.

I. Følgende kan søke driftstilskudd:

  • Stiftelser
  • Organisasjoner
  • Alternativt kan to eller flere organisasjoner/stiftelser samarbeide om en felles søknad om driftstilskudd innenfor et eller flere av de tre innsatsområdene. Det er kun én part som kan søke på vegne av fellesskapet.

II. Følgende kan søke prosjekttilskudd:

  • Kommuner
  • Fylkeskommuner
  • Statlige/kommunale/fylkeskommunale virksomheter
  • Stiftelser
  • Private bedrifter

I eksempel 2 ovenfor avgrenser tildelingskriteriene hvem som kan motta driftstilskudd på en måte som blir bestemmende for utfallet av søknadsbehandlingen og må derfor gis som forskrift. For prosjekttilskudd er listen over hvem som kan søke om tilskudd langt mindre avgrensende, i og med at den omfatter tilnærmet alle typer virksomheter og organisasjoner. 

Det kan likevel være andre kriterier for prosjekttilskudd som avgrenser hvem som kan få tilskudd til hva, og som dermed blir bestemmende for utfallet av søknadsbehandlingen. Det vil da uansett være naturlig å fastsette helheten som forskrift. Elementer som det kan diskuteres om vil kreve forskrifts form, kan fastsettes som forskrift. I tvilstilfeller vil det være bedre å fastsette kriteriene som forskrift, enn å risikere at kriterier ikke er fastsatt som forskrift hvis de i ettertid blir ansett for å være det. Og er det tvilsomt om kriteriet isolert sett er forskrift etter sitt innhold, vil det som del av en helhet ofte anses som forskrift.

Tildelingskriterier som gir holdepunkter for å fastsette størrelsen på tilskuddet

Når tildelingskriteriene gir grunnlag for å fastsette størrelsen på tilskuddet til den enkelte mottakeren, er kriteriene ofte bestemmende for privates rettigheter, og i så fall forskrift. Tildelingskriteriene kan være både kvantifiserbare og skjønnsmessige eller en av delene.

Kvantifiserbare tildelingskriterier kan for eksempel angis med en prosentvis andel av budsjetterte eller regnskapsførte utgifter, eller tilskuddet kan fastsettes ut fra antallet medlemmer, elever, pasienter, antallet stemmer ved valg, produksjonsvolumer eller arealer. Alle slike kriterier vil være bestemmende for privates rettigheter og skal gis som forskrift.

Skal tilskuddets størrelse avgjøres ut fra forvaltningens frie skjønnsmessige vurdering, bør det fastsettes uttrykkelig i forskriften at tilskuddsbeløpets størrelse kan eller skal fastsettes etter forvaltningens frie skjønn.

Det kan i tillegg til dette være grunn til å gi nærmere føringer for skjønnsutøvelsen, det vil si føringer som utdyper hvordan skjønnsutøvelsen skal innrettes. Eksempler på dette er å angi i forskriften hvilke momenter det kan legges vekt på, hvilke momenter det skal eller ikke skal legges vekt på, og hvilke momenter som skal tillegges særlig vekt. Disse skjønnsmomentene krever ikke ubetinget forskrifts form så lenge de ikke er så førende for skjønnsutøvelsen at de i realiteten vil være bestemmende for privates rettigheter og plikter. Det vil likevel ofte være fornuftig å angi disse rammene for skjønnsutøvelsen i forskriften. Det vil gi potensielle søkere informasjon om hva som blir vektlagt under søknadsbehandlingen. Som nevnt tidligere, vil disse føringene etter omstendighetene reelt sett kunne være så bestemmende for utfallet av søknadsbehandlingen at de har forskrifts innhold og skal gis som forskrift.

Tildelingskriteriene vil også kunne være en kombinasjon av kvantifiserbare kriterier og skjønnsmessige kriterier.

Tildelingskriterier som gir føringer for hva tilskuddet kan brukes til

Hvis tildelingskriteriene angir hva det kan søkes om midler til, er kriteriene bestemmende for privates rettigheter og skal fastsettes som forskrift. Eksempler kan være prosjekt- og aktivitetstilskudd der tildelingskriteriene rammer inn hva det kan søkes midler til på en måte som blir bestemmende for utfallet av søknadsbehandlingen.

Nedenfor følger to eksempler på tilskuddsordninger som avgrenser hva det kan søkes midler til, og som dermed er forskrifter:

Eksempel 3: Tilskudd til studentboliger

Mål:

Ordningen skal sikre etablering av boliger for studenter ved høyere utdanningsinstitusjoner i Norge. Dette skal bidra til en mer forutsigbar og rimelig bosituasjon for studenter, og være et supplement til det private boligmarkedet.

Hvem kan tildeles tilskudd:

Tilskudd kan gis til studentsamskipnader og i særlige tilfeller studentboligstiftelser.

Hva det kan gis tilskudd til:

  • oppføring av studentboliger
  • kjøp og ombygging av eksisterende bygningsmasse til studentboliger
  • rehabilitering av eksisterende studentboliger i særlige tilfeller

Eksempel 4: Tilskudd til oppryddingstiltak i forurenset grunn og forurenset bunn i sjø og ferskvann

Mål:

Tilskuddsordningen skal bidra til gjennomføring av oppryddingstiltak i grunn på land og i bunn i sjø og ferskvann som er forurenset med helse- og miljøfarlige kjemikalier.

Hvem kan tildeles tilskudd:

Tilskudd kan gis over post 69 til kommuner og over post 79 til kommunale og interkommunale selskaper/virksomheter, private virksomheter og privatpersoner.

Hva det kan gis tilskudd til:

Tilskuddet skal brukes i henhold til målet. Oppryddingstiltak inkluderer aktiviteter som for eksempel kartlegging, undersøkelser, tiltaksplanlegging, overvåking, utprøvingsprosjekter og gjennomføring av fysiske tiltak som mudring, oppgraving, tildekking, rensing og deponering. Tilskudd kan også gis til tiltaksrettet overvåking av forurensningssituasjonen, til undersøkelser og utredninger for å legge til rette for en målrettet og effektiv innsats i oppryddingsarbeidet og til annen kunnskapsoppbygging.

Eksemplene ovenfor viser forskjellige grader av avgrensing av hva det kan søkes om tilskudd til. Eksempel 3 konkretiserer tre typer av tilskudd det kan søkes om tilskudd til, mens eksempel 4 angir noen eksempler på tiltak uten at disse kan anses som uttømmende.

Tiltakene i eksempel 4 om hva som vil kunne være oppryddingstiltak og som det kan gis tilskudd til, viser sentrale momenter av betydning for skjønnsutøvelsen, uten at de avgrenser skjønnet på en slik måte at de er «bestemmende» for utfallet av skjønnsvurderingen. De er fornuftige å angi i forskriften likevel, fordi de gir potensielle søker veiledning om hvilke tiltak som vil kunne tildeles tilskudd.

3.2.4 Opplegg for oppfølging og kontroll (hovedelement d)

Økonomiregelverket punkt 6.2.1 bokstav d lyder:

«Departementet skal utarbeide et opplegg for kontroll med opplysninger som legges til grunn for tildeling eller inngår i etterfølgende rapportering, jf. pkt. 6.3.8.»

Og økonomiregelverket punkt 6.3.8.2:

«Kontrollen skal tilpasses den enkelte tilskuddsordningen og målet med den. Kontrollen skal ha et rimelig omfang i forhold til nytten og kostnadene ved kontrollen.»

Formålet med oppfølgingen og kontrollen er tredelt:

  • å sikre at riktig mottaker i søknadsbehandlingen får tildelt riktig beløp på riktige vilkår
  • at tilskudd blir brukt i tråd med betingelser og vilkår for tildelingen
  • at tilskuddet gir resultater og effekter (måloppnåelse) som tilsiktet

Den første delen av kontrollen gjennomføres under søknadsbehandlingen. Hvilke opplysninger som skal kontrolleres, følger av kravene som er stilt for å innvilge en søknad og for å fastsette tilskuddsbeløpet. Søknadskontrollen vil også gi grunnlag for å vurdere hvilke vilkår som skal settes i tilskuddsbrevet for å sikre nødvendig kontroll med hvordan tilskuddet brukes. Selv om søknadskontrollen skal sikre at riktig mottaker får tildelt riktig beløp, vil det også være tilfeller der man i etterkant av søknadsbehandlingen oppdager at en tilskuddsmottaker aldri skulle fått tilskudd, eller skulle fått et lavere beløp, jf. omtale i notatets punkt 5.3.6.1.

Den andre delen av kontrollen kan gjennomføres på ulike måter. Det vil være fornuftig å gjennomføre kontrollen i forbindelse med utbetalingene, for eksempel ved at det stilles vilkår i vedtaket, eventuelt i forskriften om at det skal rapporteres om fremdriften i prosjektet og kostnadsutviklingen før neste delutbetaling jf. økonomiregelverket punkt 6.3.3. Det fremgår her at den som attesterer, skal kontrollere at utbetalingsforslaget stemmer med vedtaket om tilskudd (tilskuddsbrevet), og at tilskuddsmottaker har sendt inn dokumentasjon dersom det er stilt vilkår om det. For å kunne stoppe deler av tilskuddsutbetalingen dersom tilskuddsmottaker ikke oppfyller fastsatte vilkår, bør kontrollene i størst mulig grad legges i forkant av neste, eventuelt siste delutbetaling.

Den tredje delen av oppfølgingen og kontrollen skal gi informasjon om resultatet og effekter av tilskuddsordningen (måloppnåelse), jf. økonomiregelverket punkt 6.3.6. Gjennom denne kontrollen får man kunnskap som gir grunnlag for analyse og evaluering av ordningens innretning, resultater og effekter. Informasjonen kan brukes til læring og utvikling, for eksempel forbedringer av ordningen eller avvikling. Kontrollen kan ivaretas ved å kreve at tilskuddsmottakere rapporterer også utenom utbetalingstidspunktene eksempelvis for å kunne belyse måloppnåelsen, ferdigstillelsen av tiltaket og å gi grunnlag for å høste erfaringer fra tiltaket som kan gi endringer for fremtidige tilskudd.

Ved at ansvaret for å fastsette regler om oppfølging og kontroll er lagt på departementet, kan departementet sikre sammenheng mellom betingelser, vilkår og behovet for kontroll. Dess større behov det er for å kontrollere opplysningene som blir lagt til grunn for søknadsbehandlingen og utbetalingen, dess mer ressurser kreves for å forvalte ordningen. Det er derfor viktig å angi tildelingskriterier som i størst mulig grad bidrar til riktige tildelinger og samtidig kan verifiseres på måter som krever minst mulig kontrollressurser. Dette krever at kontrollelementet ivaretas helt fra planleggingen av en tilskuddsordning starter. Hvis for eksempel opplysninger fra mottaker kan kontrolleres mot offentlig tilgjengelige data, vil det være ressursbesparende. Et alternativ kan også være at tilskuddsforvalter selv har lovlig tilgang til dataene fra offentlige registre.

Hovedelementet oppfølging og kontroll må sees i nøye sammenheng med de øvrige hovedelementene og vil fremgå i regelverkets tildelingskriterier (betingelser for å få tilskudd), kriterier for måloppnåelse og rapporteringskrav overfor mottaker. Overfor mottakerne vil regler om oppfølging og kontroll være vilkår for tildeling og utbetaling av tilskudd. Slike vilkår kan følge både av tilskuddsregelverket og av det enkelte vedtaket om å innvilge tilskudd (tilskuddsbrevet).

Hvis tilskuddsregelverket fastsetter plikter for den private i forbindelse med oppfølging og kontroll, for eksempel rapporteringsplikter eller plikt til å ta imot forvaltningen på befaring, vil det være «bestemmende» for den privates rettigheter og plikter, og dermed ha forskrifts innhold.

3.2.5 Evaluering (hovedelement e)

Økonomiregelverket punkt 6.2.1 bokstav e lyder:

«Departementet har ansvar for at tilskuddsordninger blir evaluert, jf. pkt 6.5»

Og økonomiregelverket punkt 6.5:

«Departementet og tilskuddsforvalteren skal sørge for at det gjennomføres evalueringer for å få informasjon om tilskuddsordninger og enkeltstående tilskudd er effektive når det gjelder ressursbruk, organisering og fastsatte mål.»

Det er etter dette ikke noe absolutt krav i økonomiregelverket om å fastsette regler om evaluering i et tilskuddsregelverk.

Økonomiregelverkets krav om evaluering retter seg mot forvaltningen og er derfor i seg selv ikke forskrift, men interne instrukser innad i forvaltningen. Slike bestemmelser passer normalt heller ikke inn i en forskrift.

Kravet om evaluering kan imidlertid innebære at tilskuddsmottaker blir pålagt vilkår for at forvaltningen skal bli i stand til å gjennomføre evalueringer. Slike vilkår kan eksempelvis være krav om rapportering, krav om at tilskuddsmottaker skal gjennomføre undersøkelser blant brukere av en tjeneste de har levert, eller at de selv evaluerer egne tiltak som tilskuddsmidlene er brukt til. Slike vilkår kan fastsettes i tilskuddsregelverket eller i enkeltvedtaket (tilskuddsbrevet). Slike vilkår vil være bestemmende for den private som mottar tilskudd og dermed blir pålagt pliktene, og vilkårene skal som del av tilskuddsregelverk, fastsettes som forskrift.

3.2.6 Samlet fremstilling

Figuren nedenfor viser sammenhengen mellom økonomiregelverkets hovedelementer og hvor de hører hjemme: i forskrift og instrukser eller interne retningslinjer. Ikke alle hovedelementene skal nødvendigvis inn i en forskrift, noen plasseres mer hensiktsmessig i instrukser eller veiledning til tilskuddsforvalteren. Hovedelementene mål og tildelingskriterier vil være viktige elementer i en tilskuddsforskrift, mens kriterier for måloppnåelse, opplegg for oppfølging og kontroll samt evaluering dels kan være interne instrukser til forvaltningen og dels vil kunne nødvendiggjøre vilkår overfor tilskuddsmottakere. 

Hvis tilskuddsregelverket fastsetter vilkår for å gjøre forvaltningen i stand til å følge opp og kontrollere tiltaket, vurdere måloppnåelsen og evaluere ordningen, vil disse oftest være bestemmende for tilskuddsmottakers rettigheter og plikter. I slike tilfeller vil også disse hovedelementene ha forskrifts innhold.

Figuren viser hovedelementene innplassert i forskrift og instrukser/interne retningslinjer (administrative bestemmelser).
Figuren viser hovedelementene innplassert i forskrift og instrukser/interne retningslinjer (administrative bestemmelser).
Fant du det du lette etter?